Не всегда поручается

Дмитрий Медведев озабочен качеством взаимодействия с правительством

Президент Дмитрий Медведев вчера официально объявил о сути претензий к правительству по исполнению его поручений. Число указаний Кремля Белому дому, согласно статистике главного контрольного управления (ГКУ) президента, в 2009 году росло быстрее, чем исполнительская дисциплина. Хотя значительная часть проблем с поручениями президента — следствие конкуренции Кремля и Белого дома за громкие темы, Дмитрий Медведев поручил главе ГКУ Константину Чуйченко инициировать отставки чиновников, не исполняющих поручения главы государств, "безотносительно к чинам и званиям".

Пожалуй, самой содержательной претензией президента Дмитрия Медведева на совещании, посвященном исполнению собственных поручений (см. стр. 3), были вопросы к исполнению президентских директив правительством. "Ситуация с исполнением поручений достаточно сложная", "исполнительная дисциплина хромает" — так описал президент практику взаимоотношений с Белым домом. Предусмотренные регламентом правительства ответные документы по поручениям Дмитрию Медведеву нередко не нравятся: "очень часто это просто отписки...начинаешь разбираться — по сути, ничего не произошло".

Помощник президента, начальник ГКУ Константин Чуйченко на совещании в качестве аутсайдеров в правительстве по исполнению кремлевских поручений назвал Минэнерго, Минрегионразвития и Минобороны. "Анализ состояния дисциплины свидетельствует о несогласованности действий, неполноте проработки вопросов, что приводит к безусловному затягиванию решений поставленных президентом вопросов",— констатирует ГКУ. Аутсайдерам Константин Чуйченко противопоставил Генпрокуратуру, Минюст, Минтранс и МИД, которые, по его словам, лучше всех справляются с поручениями Кремля. Господин Чуйченко обнародовал статистику взаимоотношений главы государства и Белого дома: в 2008 году президентом было дано 1354 поручения, в 2009-м — 1753. Рост числа выданных поручений, таким образом, составил 30%, при этом "рост по выполнению поручений", объявленный господином Чуйченко, составил "только 15%". ГКУ отклонило в 2009 году 64 просьбы о снятии с контроля поручений в связи с их некачественным выполнением, в 2008 году эта цифра составила 43 (в пределах роста числа поручений).

Проблема была проиллюстрирована обсуждением с присутствовавшей на совещании главой Минэкономики Эльвирой Набиуллиной поручения Дмитрия Медведева о реорганизации госкорпораций — его президент дал министерству в ноябре 2009 года. Проект закона, вводящий новые регламентные нормы деятельности госкорпораций и госкомпаний, опубликован Минэкономики 6 февраля 2010 года — для этого предложено изменить закон 1996 года "О некоммерческих организациях" и закон 1995 года "О Счетной палате".

Эльвира Набиуллина вчера сообщила, что два законопроекта проходят процедуру согласования в ведомствах и до 1 апреля будут внесены в правительство. Дмитрий Медведев немедля указал: его поручение предусматривало срок исполнения до 1 марта 2010 года. "Если это не сделано, стало быть, поручение не исполнено",— пояснил он. Кроме того, претензии президента вызвало намерение Минэкономики напрямую не расширять нормы закона N 94 о госзакупках на госкорпорации. Впрочем, Дмитрий Медведев скорее указывал на то, что альтернативное предложение Минэкономики о применении основной части этих норм в госкорпорациях другими способами не было согласовано с ним.

В целом регламентная инфраструктура взаимодействия Кремля и Белого дома создавалась в 2002-2008 годах предыдущим президентом, ставшим затем премьер-министром (совещание проведено в отсутствие Владимира Путина, находящегося с визитом в Белоруссии). Она, в отличие от практики взаимодействия с другими органами власти, полностью и дотошно регламентирована (см. справку) внутренними регламентными документами Белого дома и министерств.

Претензии Дмитрия Медведева скорее могут быть обусловлены новшествами 2009 года в практике работы правительства. Проблема согласования документов в Белом доме во многом и проблема председателя правительства. Напомним, регламентация полномочий вице-премьеров в 2009 году, давшая заместителям Владимира Путина полномочия по организации быстрого ведомственного согласования документов, в том числе во исполнение как президентских, так и премьерских поручений, вызвана была именно этим.

Однако в 2009-2010 годах большая часть бывших и текущих проблем правительства с согласованиями документов (законопроекты "О торговле", "Об обращении лекарственных средств", программные документы Минфина по бюджетной политике, Минэкономики — по инновационной политике) — внутриправительственные проблемы.

Нередко причиной задержек и разногласий по исполнению поручений президента является участие в решении проблемы по существу премьер-министра, а также "конкуренция за темы" между ветвями власти и политиками. Так, начавшаяся в марте кампания вокруг повышения тарифов ЖКХ начата Владимиром Путиным 4 марта на президиуме правительства (с поручениями ФСТ), продолжена ради предвыборных целей в регионах "Единой Россией", "Справедливой Россией" и КПРФ. 12 марта к ней подключился и Дмитрий Медведев, дав ряд поручений вице-премьеру Дмитрию Козаку со сроками исполнения в течение десяти дней.

Наконец, Владимир Путин нередко откладывает совещания по вопросам, частью которых являются поручения Дмитрия Медведева, в связи с необходимостью более точной их проработки. Так, часть совещаний по бюджету-2010, в которых могли бы начать исполняться поручения президента Минздраву, Минэкономики, Минрегиону, сейчас переносятся на апрель 2010 года. К этому же моменту появится определенность с судьбой ФЦП, которые могут быть способом исполнения поручений Кремля.

Согласование "пересекающихся" поручений требует от аппаратов Белого дома и Кремля нетривиальной работы — с конца 2009 года это касается целого ряда тем: от развития инноваций до реформ корпоративного законодательства. Учитывая, что значительная часть поручений и президента, и премьер-министра должна быть интегрирована по исполнению в "штатные" процедуры правительства — например, в бюджетный процесс. Ведомства, в свою очередь, "конкуренцию за темы" правительства и президента нередко воспринимают как способ отстаивания собственных позиций в содержательных спорах. Так, для Эльвиры Набиуллиной поручения Дмитрия Медведева по инновационной политике — способ отстаивания позиций Минэкономики в стратегических спорах с Минфином (см. "Ъ" от 15 марта). Для Минфина, напротив, поручения президента на регулярных "макроэкономических" совещаниях с ЦБ — дополнительный аргумент к жесткости в обсуждении вопросов с Минэкономики, Минздравом, Минтрансом.

Еще один аспект — получение Минфином, Минэкономики и Минюстом прав безусловного согласования документов, разрабатываемых правительством, в конце 2010 года. Это усиливает напряженность не только во внутриправительственной конструкции, но и во многом провоцирует Кремль, демонстративно озабоченный вопросом безусловности и буквальности исполнения своих поручений, на работу в режиме "дополнительного правительства". В отличие от поручений президента Владимира Путина в 2001-2008 годах, поручения президента Дмитрия Медведева чаще содержат требование не "обсудить проблему", а принять определенное решение. Вчера на это обратил внимание и сам Дмитрий Медведев, указав Минэкономики на конкретность поручения по режиму закупок госкорпораций и госмонополий.

Немедленной реакции Белого дома на инвективы Кремля не последовало. Пресс-секретарь премьер-министра Дмитрий Песков сообщил "Ъ", что "тема исполнения поручений президента и премьера в рамках правительства фигурирует на повестке дня разных совещаний" — по его словам, речь не заходила "о том, чтобы проводить отдельное совещание". Кроме того, Дмитрий Песков сообщил: в Белом доме располагают ежедневным мониторингом исполнения поручений премьер-министра и доля их неисполнения "сейчас фактически сведена к минимуму". В свою очередь, Дмитрий Медведев по итогам совещания, которое можно воспринимать как попытку продемонстрировать реальное, а не мифологизированное содержание трений Кремля и Белого дома, заявил, что контрольные совещания по его поручениям будут проводиться ежеквартально.

Еще одно решение президента — увольнять чиновников, ответственных за срыв поручений и предлагающих переносить сроки их выполнения. Предписания на увольнение должен готовить Константин Чуйченко, а само поручение президент сформулировал так: "Если такого рода перенос происходит, если вами выявлено то, что перенос срока поручений связан с неисполнением или ненадлежащим исполнением тем или иным чиновником своих служебных обязанностей, вместе с письмом о переносе срока поручения, как вы мне обычно пишете, предлагаю "перенести" его одновременно с мерами ответственности конкретных людей — вплоть до увольнения безотносительно к чинам и званиям". В практике Белого дома с такими предложениями обращаются в Кремль или федеральные министры, или вице-премьеры. Учитывая конкретные претензии ГКУ к ведомствам, речь идет о Сергее Шматко и Игоре Сечине, Викторе Басаргине и Дмитрии Козаке, Анатолии Сердюкове и Сергее Иванове.

Но инициативу господина Чуйченко принять еще одно немедленное поручение в адрес правительства — о необходимости принимать срочные меры по исполнению президентских поручений — Дмитрий Медведев посчитал "несерьезной". Поручения главы государства "и так должны исполняться", констатировал глава государства.